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各區(qū)、市人民政府,青島西海岸新區(qū)管委，市政府各部門，市直各單位:
《青島市深化零基預(yù)算改革方案》已經(jīng)市委、市政府研究同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。
青島市人民政府辦公廳
2025年12月25日
（此件公開發(fā)布）
青島市深化零基預(yù)算改革方案
為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化零基預(yù)算改革的有關(guān)決策部署，按照《山東省深化零基預(yù)算改革方案》要求，加快健全現(xiàn)代預(yù)算制度，深入推進(jìn)財政科學(xué)管理，提高財政資源配置效率，增強重大戰(zhàn)略保障能力，結(jié)合我市實際，制定本方案。
一、總體目標(biāo)
以零基預(yù)算理念為引導(dǎo)，堅持應(yīng)保必保、該省盡省、有保有壓、講求績效，全面提升預(yù)算管理科學(xué)化水平。2025年至2026年，市本級和部分區(qū)（市）開展零基預(yù)算改革試點；2027年起全面推開，爭取用3至5年時間，在全市范圍內(nèi)構(gòu)建起“以零為起點、以預(yù)算項目為基礎(chǔ)、以財力可能為上限、以分類保障為核心”的預(yù)算安排機制，逐步打破支出固化格局，增強財政統(tǒng)籌平衡和重大戰(zhàn)略任務(wù)保障能力，為加快建設(shè)現(xiàn)代化國際大都市、奮力推進(jìn)中國式現(xiàn)代化青島實踐提供有力支撐。
二、重點任務(wù)
（一）優(yōu)化預(yù)算編制模式
1.取消預(yù)算安排基數(shù)。完善預(yù)算編制程序，取消預(yù)算安排基數(shù)，按照“資金跟著項目走、項目跟著政策走”的原則，將預(yù)算項目作為預(yù)算編制基本單元，從零開始編制預(yù)算。以黨委、政府工作部署、事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和年度工作重點為導(dǎo)向，以當(dāng)年可用財力為上限，根據(jù)項目實際需求、輕重緩急、績效情況等統(tǒng)籌核定預(yù)算，集中財力保障重大戰(zhàn)略、重要改革、重點任務(wù)落實。
2.分類編制項目預(yù)算。人員類項目，按照國家及省、市政策規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和市編制管理部門核定的編制內(nèi)實有人員據(jù)實核定。公用經(jīng)費項目，根據(jù)單位編制內(nèi)實有在職人數(shù)、占有和使用資產(chǎn)狀況等因素，按照定員定額標(biāo)準(zhǔn)測算核定。其他運轉(zhuǎn)類項目，結(jié)合部門運轉(zhuǎn)和履職需要，圍繞年度重點工作任務(wù)目標(biāo)等，按照黨政機關(guān)過緊日子要求和有關(guān)政策規(guī)定核定。特定目標(biāo)類項目，結(jié)合特定工作任務(wù)和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)提前謀劃，加強項目評估評審，按照黨委、政府相關(guān)工作部署，根據(jù)支持對象、支出標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任等科學(xué)合理測算資金需求。
3.建立支出保障清單。將“三保”和債務(wù)還本付息作為必保支出單獨核定，其他專項資金實行清單化管理，編制支持經(jīng)濟發(fā)展、支持社會事業(yè)發(fā)展、支持城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展三張財政支出分類保障清單，清單內(nèi)按照具體領(lǐng)域和項目實施分級管理，明確各項目具體保障內(nèi)容、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障類別等，作為預(yù)算安排的重要依據(jù)，每年動態(tài)調(diào)整。
4.健全支出排序機制。市級財政部門統(tǒng)籌本級財力、上級轉(zhuǎn)移支付和政府債券等各類資金，科學(xué)預(yù)計下年度可用財力限額，在足額安排“三?！焙驼畟鶆?wù)還本付息等支出后，對支出保障清單內(nèi)的其他事項，按照落實黨委、政府重點保障事項支出、部門履職必要支出、其他一般性支出的順序安排預(yù)算，并結(jié)合部門提報的支出排序情況，合理確定具體項目年度預(yù)算規(guī)模。
（二）嚴(yán)格支出政策管理
5.優(yōu)先保障重點支出。各級各部門要把落實黨中央、國務(wù)院決策部署和省、市工作要求作為預(yù)算安排的首要任務(wù)。對關(guān)系本地區(qū)打基礎(chǔ)、利長遠(yuǎn)、“填平補齊”的重點支出事項要提前謀劃，并與年度預(yù)算全面銜接，報同級黨委、政府決策后，優(yōu)先予以保障。同時，要做實做細(xì)項目前期儲備，做到預(yù)算一經(jīng)批復(fù)即可執(zhí)行。
6.嚴(yán)控新增支出政策。各級各部門涉及增加財政支出的重大事項決策前，應(yīng)科學(xué)測算資金投入，明確資金來源渠道，征求同級財政部門意見，按規(guī)定開展事前績效評估和財政承受能力評估后，按程序提請同級黨委、政府批準(zhǔn)。除中央及省有明確規(guī)定的外，市級各部門出臺增加財政支出的政策，無論是否增加當(dāng)年支出，均須事先征求區(qū)（市）意見后提請市政府批準(zhǔn)，其中，重大支出政策和項目應(yīng)由部門提報市政府常務(wù)會議研究批準(zhǔn)。市級各部門出臺增加財政支出政策，原則上實行“進(jìn)一退一”“進(jìn)一退多”，優(yōu)化相關(guān)領(lǐng)域政策結(jié)構(gòu)，保持預(yù)算支出規(guī)模相對穩(wěn)定。
7.嚴(yán)控新設(shè)專項資金。市級各部門在市政府批準(zhǔn)設(shè)立的專項資金之外申請新設(shè)專項資金的,應(yīng)事前提交財政部門進(jìn)行必要性、可行性和財政可承受能力評估，對經(jīng)財政部門評估認(rèn)定具備實施和設(shè)立條件的,由部門提請市政府常務(wù)會議研究批準(zhǔn)。市級財政部門應(yīng)會同有關(guān)資金主管部門制定專項資金管理辦法，明確資金用途、支持方式、分配辦法、部門職責(zé)、資金申報審批和下達(dá)程序等管理規(guī)程，專項資金中包含對下轉(zhuǎn)移支付的，應(yīng)當(dāng)在資金管理辦法中明確對下轉(zhuǎn)移支付具體分配因素和分配方法等。
8.科學(xué)制定民生政策。各區(qū)（市）要嚴(yán)格執(zhí)行中央及省、市出臺的具有明確保障范圍和保障標(biāo)準(zhǔn)的普惠性民生政策。對現(xiàn)有的民生政策，中央及省提高保障標(biāo)準(zhǔn)后，如市級標(biāo)準(zhǔn)仍高于中央及省新規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，市級標(biāo)準(zhǔn)可暫不提高。我市擬出臺中央及省統(tǒng)一規(guī)定之外的民生政策,應(yīng)按規(guī)定報上級備案。
9.厘清政府保障邊界。堅持有效市場和有為政府相結(jié)合,對市場機制能夠有效調(diào)節(jié)的領(lǐng)域,原則上預(yù)算不再安排。各級財政要重點保障普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性基本公共服務(wù)事項，避免過高承諾、過度保障。對競爭性領(lǐng)域，主要采取普惠性、市場化方式，從嚴(yán)從緊控制財政直接投入。合理確定支出規(guī)模和保障重點，支出預(yù)算不得與財政收支總量、增幅或生產(chǎn)總值層層掛鉤，也不得明確以后年度預(yù)算投入規(guī)模、安排比例或規(guī)定逐年增加預(yù)算投入規(guī)模。明晰市和區(qū)（市）財政事權(quán)與支出責(zé)任，合理確定支出責(zé)任，不得將本級應(yīng)承擔(dān)的支出事項轉(zhuǎn)嫁下級，也不得大包大攬應(yīng)由下級承擔(dān)的支出事項。上級財政事權(quán)確需委托下級履行的，應(yīng)當(dāng)足額安排資金，不得以考核評比、下達(dá)任務(wù)、要求配套資金等任何形式，變相增加下級支出責(zé)任或向下級轉(zhuǎn)嫁支出責(zé)任。
10.重構(gòu)支出政策體系。各級各部門要對現(xiàn)行財政支出政策全面梳理、系統(tǒng)評估，重點審核政策和項目的必要性、可行性、合規(guī)性、合理性和經(jīng)濟性等，清理取消執(zhí)行到期、交叉重復(fù)、低效無效、超出財政承受能力的政策和項目，并將上年度的預(yù)算執(zhí)行情況、資金使用績效情況等作為重要參考。除中央及省有明確要求，以及基本民生等長期政策外，支出政策實施期限原則上不得超過3年，避免臨時項目長期化、長期項目基數(shù)化。
（三）加強財政資源統(tǒng)籌
11.深化收入預(yù)算管理。將依托行政權(quán)力、政府信用、國有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預(yù)算管理，統(tǒng)籌用于安排各類支出。在符合規(guī)定用途的前提下，上級轉(zhuǎn)移支付資金優(yōu)先用于市委、市政府確定實施的項目，凡未明確具體支出政策或項目，僅明確使用領(lǐng)域和方向的上級轉(zhuǎn)移支付資金，資金分配方案按程序報市政府批準(zhǔn)后實施。支持部門在所屬單位之間合理調(diào)配非財政撥款資金，非財政撥款資金可以滿足支出需要的，原則上不再安排財政資金支持，對非財政撥款收入大于支出較多的事業(yè)單位應(yīng)加強資金統(tǒng)籌。
12.積極盤活存量資金。健全存量資金定期核查和清理盤活機制。全面追蹤財政資金分配、撥付、使用情況，除國家另有規(guī)定外，對績效目標(biāo)已完成的結(jié)余資金、因客觀原因當(dāng)年無法形成支出的資金等，應(yīng)及時繳回財政，統(tǒng)籌用于亟需支持的領(lǐng)域。市級部門按季度對實有資金賬戶結(jié)余資金進(jìn)行全面梳理甄別，不再繼續(xù)使用的資金按規(guī)定及時繳回財政。
13.加大資產(chǎn)統(tǒng)籌力度。摸清行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)底數(shù)，持續(xù)通過調(diào)劑使用、共享共用、轉(zhuǎn)讓、出租等方式盤活資產(chǎn)。用好用活全市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)調(diào)劑共享平臺，推動中央、省、市、區(qū)（市）四級資產(chǎn)調(diào)劑共享，常態(tài)化推進(jìn)全市范圍內(nèi)資產(chǎn)跨部門、跨級次調(diào)劑使用。將存量資產(chǎn)作為新增資產(chǎn)配置的必要前提，原則上不得在資產(chǎn)超標(biāo)配置、資產(chǎn)閑置或?qū)ν獬鲎獾那闆r下配置同類資產(chǎn)。加強信息化建設(shè)項目統(tǒng)籌管理，堅持“統(tǒng)一規(guī)劃、集約建設(shè)、高效利用”，避免重復(fù)建設(shè)、資源浪費。
（四）加強預(yù)算剛性約束
14.規(guī)范收入征收管理。全面落實稅收法定原則，加大稅收征管力度，做到依法征收、應(yīng)收盡收。各部門要將依托行政權(quán)力、政府信用、國有資源（資產(chǎn)）獲取的收入以及特許經(jīng)營權(quán)拍賣收入全面納入預(yù)算管理，未納入預(yù)算的收入不得安排支出。各級財政部門要嚴(yán)格非稅收入管理，及時督促主管部門完成收入預(yù)算，確保各項非稅收入應(yīng)收盡收。嚴(yán)禁將政府非稅收入與征收單位支出掛鉤。
15.從嚴(yán)安排新增支出。除中央及省確定事項和應(yīng)急救災(zāi)支出外，年度執(zhí)行中原則上不制定增加當(dāng)年支出的政策，確需出臺的通過優(yōu)化既有支出預(yù)算結(jié)構(gòu)解決。預(yù)算支出調(diào)整不得將已安排資金的重點項目調(diào)出“硬缺口”，統(tǒng)籌當(dāng)年資金無法解決的，納入以后年度預(yù)算安排。新增支出政策實施期限原則上不超過3年，政策到期后對政策實施情況開展全周期績效評價，并將評價結(jié)果作為政策調(diào)整的重要參考。
16.嚴(yán)控預(yù)算調(diào)整調(diào)劑。在當(dāng)年批準(zhǔn)的市級一般公共預(yù)算總支出內(nèi)，確需在部門預(yù)算及其歸口管理的專項資金內(nèi)調(diào)劑解決的新增支出（含項目調(diào)整、項目單位變更和預(yù)算級次調(diào)整），由預(yù)算部門向市政府提出申請，市財政部門研究提出意見后，報市政府審批；政府性基金預(yù)算調(diào)劑比照一般公共預(yù)算辦理；國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)劑由市財政部門向市政府提出申請，報市政府審批。部門預(yù)算及其歸口管理的專項資金無法調(diào)劑解決、需另外作出安排的新增財政補助（投資）項目或增加補助額度等支出，金額在200萬元及以上的，提報市政府常務(wù)會議研究批準(zhǔn)；金額在200萬元以下的，比照部門預(yù)算內(nèi)調(diào)劑程序辦理。
17.壓實預(yù)算執(zhí)行責(zé)任。各部門要落實好預(yù)算管理主體責(zé)任，對預(yù)算完整性、規(guī)范性、真實性及執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)。要在預(yù)算管理中貫徹落實“三重一大”決策制度，由本部門黨組（黨委）審議后報同級財政部門，同時加強對重大項目安排、大額資金使用的管理，將項目立項、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效管理等環(huán)節(jié)責(zé)任明確到人。各級財政部門要抓實抓細(xì)績效評價、執(zhí)行監(jiān)控和監(jiān)督檢查，對預(yù)算執(zhí)行不達(dá)預(yù)期、績效較差、監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題較多的項目，及時調(diào)減預(yù)算、收回資金。各部門和單位要嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，加強資金管理，依法自覺接受巡視巡察、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督等各類監(jiān)督，切實維護財經(jīng)秩序。
（五）深化配套制度改革
18.加強支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。各級財政部門會同有關(guān)部門按照過緊日子要求和部門運轉(zhuǎn)實際，適時調(diào)整公用經(jīng)費定員定額、資產(chǎn)配置等領(lǐng)域支出標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合預(yù)算評審、成本效益分析結(jié)果等穩(wěn)步推進(jìn)普遍性、經(jīng)常性的通用支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，逐步擴大支出標(biāo)準(zhǔn)覆蓋面，提高預(yù)算安排的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。加強支出標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用，逐步將支出標(biāo)準(zhǔn)嵌入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，作為實施零基預(yù)算的重要支撐。
19.優(yōu)化財政資金投入方式。綜合運用財政貼息、風(fēng)險補償、股權(quán)投資等多元化政策工具，發(fā)揮財政資金撬動作用，引導(dǎo)和帶動社會資本投向市委、市政府確定的重點項目、重點領(lǐng)域。探索通過“撥投結(jié)合”“先投后股”等方式支持重點研發(fā)載體建設(shè)和重大科技成果轉(zhuǎn)化，大力推進(jìn)科技創(chuàng)新。推進(jìn)政府引導(dǎo)基金優(yōu)化整合，加快構(gòu)建“3+N”政府引導(dǎo)基金體系，大力引入長期資本、耐心資本，精準(zhǔn)支持“10+1”創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)體系等重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
20.加強預(yù)算績效管理。前移工作關(guān)口，健全重大財政支出政策事前績效評估機制，推動事前績效評估實質(zhì)性嵌入政策決策。深化成本績效管理改革,選擇部分公共服務(wù)事項，開展重點成本效益分析。探索“聚焦核心指標(biāo)”的重大政策、轉(zhuǎn)移支付和政府投資項目績效管理模式，切實提升績效目標(biāo)與預(yù)算資金的匹配度，增強績效目標(biāo)對預(yù)算的引導(dǎo)約束。加強財政和部門績效評價，深度拓展績效評價領(lǐng)域，對重點預(yù)算支出周期性組織開展績效評價，強化績效評價結(jié)果與預(yù)算安排、改進(jìn)管理、完善政策掛鉤。
21.推進(jìn)財政數(shù)智建設(shè)。深化預(yù)算管理一體化建設(shè)，對預(yù)算管理一體化系統(tǒng)進(jìn)行國產(chǎn)化適配改造，統(tǒng)一全市業(yè)務(wù)管理與操作流程。創(chuàng)新“數(shù)據(jù)＋”業(yè)務(wù)管理模式，打造更多創(chuàng)新性、實用性的數(shù)字化應(yīng)用場景。完善數(shù)字化財政運行監(jiān)測，研究設(shè)定預(yù)警規(guī)則，對違規(guī)行為實時監(jiān)測提醒，督促提升預(yù)算管理規(guī)范化水平。發(fā)揮數(shù)據(jù)輔助財政決策作用，強化分析展示、決策輔助等服務(wù)，為科學(xué)決策提供有力支撐。
三、組織保障
各級各部門要進(jìn)一步增強實施零基預(yù)算改革的責(zé)任感和使命感，結(jié)合實際抓好貫徹落實。市財政局負(fù)責(zé)牽頭全市深化零基預(yù)算改革工作。各區(qū)（市）要協(xié)力推進(jìn)零基預(yù)算改革。各級財政部門要加強對預(yù)算部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，不斷完善配套制度。各級預(yù)算部門要樹牢零基預(yù)算理念，落實落細(xì)各項任務(wù)，推動改革落地見效。
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